Um lugar à mesa, mas quem decide? Parceiros sociais na governança do emprego público e das instituições de seguridade social

Na maioria dos Estados-Membros da UE e na Noruega, representantes de empregadores e sindicatos participam em certa medida da governança das instituições que fornecem serviços de emprego e benefícios relacionados ao emprego. Um projeto da Eurofound examinou o papel dos parceiros sociais na governança dessas instituições, com base em contribuições da Rede de Correspondentes da Eurofound e nas opiniões de sindicatos, organizações patronais e da gestão de PEs e SSI. Este artigo apresenta algumas conclusões preliminares.

O número de PES e SSI por país varia em toda a Europa, refletindo a diversidade das estruturas nacionais de bem-estar. Os PES da maioria dos países consistem em um órgão nacional centralizado, geralmente com escritórios regionais ou locais. A Finlândia é o único país em que não existe um órgão central de PES; os serviços de emprego foram fornecidos inteiramente pelos municípios em nível local após a extinção dos antigos Escritórios Nacionais de Emprego e Desenvolvimento Econômico (TE) em janeiro de 2025. Bélgica e França também são distintas, pois há quatro PES diferentes em cada um. No caso da Bélgica, isso é resultado da estrutura regional do país, com uma PES para Flandres (Serviço Público Flamengo de Emprego e Agência de Formação Profissional, VDAB), Valônia (Forem), Bruxelas (Actiris) e comunidade de língua alemã (o Escritório de Emprego da Comunidade de Língua Alemã, ADG). Na França, quatro instituições (o Estado (l'É tat), Afpa, France Travail e Unédic) abrangem diferentes áreas centrais do PES do país.

Quanto ao SSI – os órgãos responsáveis pelos benefícios diretamente ligados ao emprego – o quadro é mais diversificado. Dezesseis dos 28 países possuem um único SSI, e 9 possuem dois desses órgãos, dividindo a responsabilidade por diferentes benefícios (como benefícios de desemprego e pensões) na maioria dos casos. Na Finlândia e na Alemanha, há três SSI, um para cada ramos separados da seguridade social, enquanto a França possui quatro (com instituições separadas para seguro-desemprego, seguro saúde, benefícios familiares e um esquema específico por setor).

Na maioria dos países, o envolvimento dos parceiros sociais nos diversos órgãos de governança dentro do PES e do SSI está formalmente incorporado na legislação ou nos regulamentos fundadores. Na Finlândia, Irlanda, Holanda e Noruega, seu papel é informal (ou seja, não estabelecido na legislação) em ambas as instituições. Em Malta, seu papel é informal no PES, mas formal no SSI; na Suécia, é o contrário: formal no PES e informal no SSI. Em alguns Estados-Membros, não há envolvimento algum dos parceiros sociais; esse é o caso na Itália para o PES, enquanto na Hungria e Letônia os parceiros sociais não têm papel nem no PES nem no SSI.

Em termos do envolvimento dos parceiros sociais na governança do PES e do SSI e da extensão de seu papel, a diversidade entre os países se amplia. Seu papel pode ser classificado em quatro tipos principais: co-gestor ativo, supervisor, consultivo ou nenhum.

Nos PES da Áustria, Bélgica, Estônia e Alemanha, os parceiros sociais são co-decisores com autoridade estatutária dentro de órgãos tripartites sobre prioridades estratégicas, orçamentos, alocação de recursos e pessoal organizacional. Isso se aplica ao Serviço Federal de Emprego (AMS ) da Áustria , que é governado por um conselho administrativo tripartite estritamente formalizado nos níveis federal e regional. Alemanha Agência Federal de Emprego (BA) opera como um órgão público autônomo, supervisionado por um conselho tripartite de governadores, com representação igualitária de empregadores, empregados e autoridades públicas. Este conselho aprova a política empresarial, a direção estratégica e o orçamento do BA. Na Bélgica, a governança do PES é regionalizada, com os parceiros sociais exercendo gestão executiva conjunta nos conselhos de administração do VDAB da Flandres, do Forem da Valônia, do Actiris de Bruxelas e do ADG da região de língua alemã. A legislação flamenga, por exemplo, exige a presença de pelo menos metade dos representantes dos empregadores e dos empregados para validar quaisquer decisões do conselho.

Em outros cinco países, os parceiros sociais têm um papel de supervisão na governança dos PES. Na Espanha, por exemplo, o conselho geral do Serviço Público Estatal de Emprego (SEPE) incorpora os parceiros sociais no planejamento estratégico, com os sindicatos descrevendo sua influência como principalmente supervisora e informativa, mas sem funções diretas de gestão. A Croácia é semelhante, onde os parceiros sociais fazem parte do conselho de administração do Serviço de Emprego Croata (HZZ) e contribuem para revisões orçamentárias e monitoramento de políticas. Na França, os parceiros sociais fornecem monitoramento estratégico e avaliação de políticas para três dos quatro PES (estado, Afpa e France Travail) e estão envolvidos como cogestores da Unédic.

O maior número de países – 15 – relata que os parceiros sociais têm um papel consultivo dentro da estrutura de governança do PES. Esse é o caso, por exemplo, na Lituânia, onde os parceiros sociais participam do Conselho Tripartite e de Emprego formal do PES nacional, fornecendo aconselhamento estratégico e consultoria em relação à avaliação de políticas. Na Irlanda, embora os parceiros sociais não participem da gestão do PES nacional (Intreo), eles são consultados sobre suas atividades e papel por meio do Conselho Consultivo do Mercado de Trabalho (LMAC). De forma semelhante, na Dinamarca, os parceiros sociais aconselham o ministério do trabalho por meio do Conselho Nacional do Mercado do Trabalho (Arbejdsmarkedsrådet), um órgão fora da governança nacional do PES.

Em outros quatro Estados-Membros, os parceiros sociais são excluídos das estruturas formais de governança do PES. Na Hungria, isso ocorre desde 2015, quando o PES nacional foi dissolvido. Na Itália, o PES opera como uma rede descentralizada após a dissolução da Agência Nacional Italiana para Políticas Ativas de Trabalho (ANPAL), que foi suprimida em março de 2024, com suas funções transferidas para o Ministério do Trabalho e Políticas Sociais. Na Letônia, não existe um órgão de governança para a agência que atue como o PES e atue como um departamento direto do Ministério do Bem-Estar; uma configuração semelhante é encontrada em Chipre, onde o PES opera como parte do Departamento do Trabalho do Ministério do Trabalho e Seguro Social.

Embora existam várias semelhanças entre os papéis dos parceiros sociais no PES e no SSI em toda a Europa, também existem diferenças.

Em seis países, os parceiros sociais participam da governança do SSI como cogestores. Na Áustria, por exemplo, a organização guarda-chuva Federação dos Seguros Sociais (DVSV) e os fundos individuais de saúde e pensão são administrados pelos parceiros sociais. Isso também ocorre com o Instituto Nacional Belga de Seguro de Saúde e Deficiência (RIZIV) e o Escritório Nacional de Emprego (RVA-ONEM, responsável pelos benefícios de desemprego) e para o Fundo de Seguro de Saúde da Estônia.

Em outros seis países, os parceiros sociais têm um papel de supervisão: por exemplo, no Instituto Nacional de Seguridade Social da Bulgária , onde participam do conselho fiscal; no conselho de administração do Instituto de Seguro de Saúde da Eslovênia (ZZZS); e na Agência de Seguro Social da Eslováquia .

Em apenas quatro países, os parceiros sociais têm um papel consultivo na governança do SSI, número significativamente menor do que no caso do PES. Em todos os casos, sua participação é formal e geralmente baseada em assentos legalmente obrigatórios em conselhos ou conselhos gerais ao lado dos representantes estaduais. Esse é o caso em Chipre para o Serviço de Seguro Social (SIS); Itália para o Instituto Nacional de Segurança Social (INSP) e Instituto Nacional de Seguro contra Acidentes de Trabalho (INAIL); Portugal para o Instituto de Seguridade Social (ISS); e Romênia para o Fundo Nacional de Pensão (CNPP) e Fundo Nacional de Seguro de Saúde (CNAS).

Os papéis dos parceiros sociais nas estruturas de governança do SSI dos cinco Estados-Membros variam dependendo da instituição, situação que não ocorre para o PES. Por exemplo, o provedor alemão de seguro de saúde GKV-Spitzenverband e o provedor de seguro de acidentes Seguro Social Alemão de Acidentes (DGUV) operam sob a autoadministração estatutária dos parceiros sociais, enquanto o provedor de seguro de pensão DRV Bund possui um órgão de supervisão no qual participam os parceiros sociais. Unédic e o Fundo Social Mútuo Agrícola (MSA) na França são instituições paritaristas totalmente gerenciadas pelos parceiros sociais, enquanto no Fundo Nacional de Saúde (CNAM) e no Fundo Nacional de Auxílio Familiar (CNAF), geridos pelo Estado, atuam como supervisores. Na Finlândia, os parceiros sociais administram o Centro de Compensação dos Trabalhadores (TVK), têm um papel de supervisão no Fundo de Emprego e atuam apenas como consultores da Kela, a instituição de seguro social.

Em sete Estados-Membros, os parceiros sociais relatam participação mínima ou nula no SSI, um número maior do que no caso do PES. Exceto pela Hungria e Letônia, nas quais os parceiros sociais também não têm papel na governança do PES, a Administração Tcheca de Previdência Social (CSSA) e o Departamento de Proteção Social da Irlanda também não têm espaço para envolvimento de parceiros sociais, dado que são administrados pelo ministério competente. Além disso, o SSI da Holanda, Suécia e Noruega não possuem assentos de parceiros sociais em seus conselhos de governança.

Ter um papel formal não necessariamente se traduz em influência efetiva sobre a governança das instituições. O caso da Bulgária, onde a Lei de Promoção do Emprego estabelece legalmente um conselho consultivo para incorporar os parceiros sociais na governança do PES, é ilustrativo. Aqui, os representantes nacionais dos empregadores relatam que o conselho tem estado não funcional por não ter sido convocado há mais de cinco anos. Da mesma forma, em Luxemburgo, o PES nacional ( Agência de Desenvolvimento do Emprego, ADEM) deveria incluir uma comissão de monitoramento com os parceiros sociais como membros. No entanto, os sindicatos relatam que a comissão está inativa há um longo período, suspendendo seu papel de supervisão. O mesmo aconteceu com os comitês de emprego do PES em Chipre. Todos esses exemplos indicam que um papel legalmente embutido para os parceiros sociais não garante influência sobre decisões que afetam o mercado de trabalho.

Em diferentes graus de envolvimento, os parceiros sociais trazem valor agregado significativo à governança do PES e do SSI, tanto em sua própria visão quanto na gestão dessas instituições. Nos casos em que os parceiros sociais co-gerenciam as instituições, tanto eles quanto os representantes da gestão avaliaram o papel dos parceiros sociais como garantia de legitimidade, consenso e durabilidade das decisões mutuamente acordadas. Por exemplo, na Áustria, os parceiros sociais apontaram seu papel como um claro exemplo de parceria social 'vivida' em concordância com a administração da AMS, assim como os sindicatos e a administração dos três PES belgas .

Quando os parceiros sociais têm um papel de supervisão, os dois lados veem seu valor agregado no monitoramento e supervisão eficazes, apesar da frustração dos parceiros sociais quanto à influência real que exercem. Isso ocorre especificamente na Polônia e na Espanha, entre outros, onde o papel de monitoramento foi enfatizado tanto pelos parceiros sociais quanto pela gestão.

Nos países onde os parceiros sociais têm papel consultivo na governança do PES, geralmente defendem um papel mais forte. Uma exceção é a Suécia, onde ambos os lados estão satisfeitos com o papel dos parceiros sociais tanto no PES quanto no SSI e indicaram que as agências estatais devem ser dirigidas principalmente pelo Estado, já que os parceiros sociais possuem ferramentas como lobby e negociação coletiva. A visão da gestão é semelhante, considerando os parceiros sociais como um 'centro de ressonância vital'. Uma visão semelhante foi registrada na Noruega, onde os parceiros sociais estão satisfeitos com os órgãos políticos de alto nível que utilizam para influenciar a governança dos órgãos responsáveis pelo estado de bem-estar, enquanto a gestão enfatiza o papel da confiança mútua e das relações informais com os parceiros sociais.

Nos países com participação mínima ou sem parceiros sociais, as opiniões expressas pelos parceiros sociais foram limitadas, mas as disponíveis refletiram frustração do lado dos parceiros sociais, especialmente no caso da Hungria. Representantes da gestão apontaram um 'valor latente' que a inclusão dos parceiros sociais pode trazer, mas ele não é utilizado; a ausência dos parceiros sociais na governança do SSI da Irlanda é um exemplo claro.

As evidências comparativas coletadas ilustram como o envolvimento dos parceiros sociais na governança dos PES e SSI assume diversas formas em toda a Europa. Independentemente da diversidade de abordagens, a inclusão dos parceiros sociais não é uma barreira à modernização das instituições públicas, mas sim uma fonte de legitimidade, transparência e viabilidade política.