Miesto pri stole, ale kto rozhoduje? Sociálni partneri pri riadení verejných zamestnaností a inštitúcií sociálneho zabezpečenia

Vo väčšine členských štátov EÚ a v Nórsku sa zástupcovia zamestnávateľov a odborov do určitej miery podieľajú na riadení inštitúcií, ktoré poskytujú služby v oblasti zamestnanosti a benefity súvisiace so zamestnaním. Projekt Eurofoundu skúmal úlohu sociálnych partnerov v riadení týchto inštitúcií na základe príspevkov Siete korešpondentov Eurofoundu a názorov odborov, zamestnávateľských organizácií a manažmentu PES a SSI. Tento článok prináša niektoré predbežné zistenia.

Počty PES a SSI v jednotlivých krajinách sa líšia v celej Európe, čo odráža rozmanitosť národných sociálnych štruktúr. PES väčšiny krajín pozostáva z jedného centralizovaného národného orgánu, zvyčajne s regionálnymi alebo miestnymi úradmi. Fínsko je jedinou krajinou, kde neexistuje centrálny orgán PES; pracovné služby poskytujú výlučne miestne samosprávy po zrušení predchádzajúcich národných úradov pre zamestnanosť a hospodársky rozvoj (TE) v januári 2025. Belgicko a Francúzsko sú tiež odlišné, pretože každá má štyri rôzne PES. V prípade Belgicka je to dôsledok regionálneho usporiadania krajiny, s jedným PES pre Flámsko (Flámska verejná služba zamestnanosti a agentúra pre odborné vzdelávanie, VDAB), Valónsko (Forem), Brusel (Actiris) a nemecky hovoriacu komunitu (Úrad práce nemecky hovoriacej komunity, ADG). Vo Francúzsku štyri inštitúcie (štát (l'É tat), Afpa, France Travail a Unédic) pokrývajú rôzne kľúčové oblasti PES krajiny.

Čo sa týka SSI – orgánov zodpovedných za dávky priamo viazané na zamestnanie – obraz je rozmanitejší. Šestnásť z 28 krajín má jeden SSI a 9 má dva takéto orgány, ktoré vo väčšine prípadov rozdeľujú zodpovednosť za rôzne dávky (ako sú dávky v nezamestnanosti a dôchodky). Vo Fínsku a Nemecku existujú tri SSI, každá pre samostatné odvetvia sociálneho zabezpečenia, zatiaľ čo vo Francúzsku má štyri (so samostatnými inštitúciami pre poistenie v nezamestnanosti, zdravotné poistenie, rodinné dávky a sektorový systém).

Vo väčšine krajín je zapojenie sociálnych partnerov do rôznych riadiacich orgánov v rámci PES a SSI formálne zakotvené v legislatíve alebo zakladajúcich predpisoch. Vo Fínsku, Írsku, Holandsku a Nórsku je ich úloha neformálna (t. j. nie je v legislatíve stanovená) v oboch inštitúciách. Na Malte je ich úloha neformálna v PES, ale formálna v SSI; vo Švédsku je to naopak: formálna v PES a neformálna v SSI. V niektorých členských štátoch nie je žiadna účasť sociálnych partnerov; to platí v Taliansku pre PES, zatiaľ čo v Maďarsku a Lotyšsku sociálni partneri nemajú žiadnu úlohu ani v PES, ani v SSI.

Pokiaľ ide o zapojenie sociálnych partnerov do riadenia PES a SSI a rozsah ich úlohy, rozmanitosť medzi krajinami sa rozširuje. Ich úlohu možno rozdeliť do štyroch hlavných typov: aktívni spolumanažéri, dozorní, poradcovia alebo žiadni.

V PES Rakúska, Belgicka, Estónska a Nemecka sú sociálni partneri spolurozhodovateľmi so zákonnou právomocou v rámci tripartitných orgánov nad strategickými prioritami, rozpočtami, rozdeľovaním zdrojov a organizačným personálnym obsadením. Toto platí pre rakúsku Spolkovú službu zamestnanosti (AMS), ktorú riadi prísne formalizovaná trojstranná administratívna rada na federálnej a regionálnej úrovni. Nemecká Spolková agentúra pre zamestnanosť (BA) funguje ako samosprávny verejný orgán pod dohľadom trojstrannej rady guvernérov s rovnakým zastúpením zamestnávateľov, zamestnancov a verejných orgánov. Táto rada schvaľuje obchodnú politiku, strategické smerovanie a rozpočet BA V Belgicku je riadenie PES regionalizované, pričom sociálni partneri vykonávajú spoločné výkonné riadenie v predstavenstvách flámskeho VDAB, valónskeho Foremu, bruselského Actiris a nemecky hovoriaceho regiónu ADG. Flámska legislatíva napríklad vyžaduje prítomnosť aspoň polovice zástupcov zamestnávateľov a zamestnancov na overenie akýchkoľvek rozhodnutí predstavenstva.

V ďalších piatich krajinách majú sociálni partneri dozornú úlohu v riadení PES. V Španielsku napríklad generálna rada Štátnej služby pre verejné zamestnanie (SEPE) začleňuje sociálnych partnerov do strategického plánovania, pričom odbory opisujú ich vplyv predovšetkým ako dohľadový a informatívny, ale bez priamych riadiacich funkcií. Chorvátsko je podobné, kde sociálni partneri sedia v predstavenstve Chorvátskej pracovnej služby (HZZ) a prispievajú k rozpočtovým revíziám a monitorovaniu politík. Vo Francúzsku sociálni partneri poskytujú strategické monitorovanie a hodnotenie politík pre tri zo štyroch PES (štát, AFPA a France Travail) a sú spolumanažérmi Unédic.

Najväčší počet krajín – 15 – uvádza, že sociálni partneri majú poradnú úlohu v rámci riadiacej štruktúry PES. To je napríklad prípad Litvy, kde sa sociálni partneri zúčastňujú formálnej trojstrannej a zamestnaneckej rady národného PES, poskytujúc strategické poradenstvo a konzultácie v súvislosti s hodnotením politík. V Írsku, hoci sa sociálni partneri nezúčastňujú na riadení národného PES (Intreo), sú konzultovaní o jeho činnosti a úlohe prostredníctvom Poradnej rady pre trh práce (LMAC). Podobne v Dánsku sociálni partneri radia ministerstvu práce prostredníctvom národnej Rady pre trh práce (Arbejdsmarkedsrådet), orgánu mimo národného riadenia PES.

V ďalších štyroch členských štátoch sú sociálni partneri vylúčení z formálnych riadiacich štruktúr PES. V Maďarsku to platí od roku 2015, keď bola národná PES zrušená. V Taliansku PES funguje ako decentralizovaná sieť po zrušení Talianskej národnej agentúry pre aktívnu pracovnú politiku (ANPAL), ktorá bola zrušená v marci 2024 a jej funkcie boli prenesené na Ministerstvo práce a sociálnych politík. V Lotyšsku neexistuje riadiaci orgán agentúry, ktorá funguje ako PES a funguje ako priama linka Ministerstva sociálnej starostlivosti; podobné usporiadanie sa nachádza na Cypre, kde PES pôsobí ako súčasť Oddelenia práce Ministerstva práce a sociálneho poistenia.

Hoci existuje niekoľko podobností medzi úlohami sociálnych partnerov v PES a SSI v celej Európe, existujú aj rozdiely.

V šiestich krajinách sa sociálni partneri podieľajú na riadení SSI ako spolumanažéri. V Rakúsku napríklad zastrešujúca organizácia Federácia sociálneho poistenia (DVSV) a individuálne zdravotné a dôchodkové fondy spravujú sociálni partneri. To platí aj pre Belgický národný inštitút pre zdravotné a invalidné poistenie (RIZIV) a Národný úrad práce (RVA-ONEM, zodpovedný za dávky v nezamestnanosti) a pre Estónsky fond zdravotného poistenia.

V ďalších šiestich krajinách majú sociálni partneri dohľadovú úlohu: napríklad v Národnom ústave sociálneho zabezpečenia v Bulharsku, kde pôsobia v dozornej rade; v predstavenstve Slovinského inštitútu zdravotného poistenia (ZZZS); a v Slovenskej agentúre sociálneho poistenia.

Len v štyroch krajinách majú sociálni partneri poradnú úlohu v riadení SSI, čo je výrazne menej ako v prípade PES. Vo všetkých prípadoch je ich účasť formálna a zvyčajne založená na zákonom stanovených miestach v radách alebo generálnych radách spolu so štátnymi zástupcami. To platí na Cypre pre Službu sociálneho poistenia (SIS); v Taliansku pre Národný inštitút sociálneho zabezpečenia (INSP) a Národný inštitút pre poistenie proti pracovným úrazom (INAIL); Portugalsko pre Inštitút pre sociálne zabezpečenie (ISS); a Rumunsko pre Národný dôchodkový fond (CNPP) a Národný fond zdravotného poistenia (CNAS).

Úlohy sociálnych partnerov v riadiacich štruktúrach SSI piatich členských štátov sa líšia podľa inštitúcie, čo PES neexistuje. Napríklad nemecký poskytovateľ zdravotného poistenia GKV-Spitzenverband a poskytovateľ úrazového poistenia Nemecké sociálne úrazové poistenie (DGUV) fungujú pod zákonnou samosprávou sociálnych partnerov, zatiaľ čo poskytovateľ dôchodkového poistenia DRV Bund má dozorný orgán, v ktorom sa sociálni partneri zúčastňujú. Unédic a Poľnohospodársky sociálny podielový fond (MSA) vo Francúzsku sú paritarné inštitúcie plne spravované sociálnymi partnermi, zatiaľ čo v štátom riadenom Národnom zdravotnom fonde (CNAM) a Národnom fonde rodinných príspevkov (CNAF) pôsobia ako dozorcovia. Vo Fínsku sociálni partneri spravujú Centrum pracovného úrazu (TVK), majú dozor v Fonde zamestnanosti a pôsobia len ako poradcovia pre Kelu, inštitúciu sociálneho poistenia.

V siedmich členských štátoch sociálni partneri hlásia žiadnu alebo minimálnu účasť na SSI, čo je viac ako v prípade PES. Okrem Maďarska a Lotyšska, kde sociálni partneri tiež nemajú žiadnu úlohu v riadení PES, Česká správa sociálneho zabezpečenia (CSSA) a Írsky úrad sociálnej ochrany tiež nemajú priestor na zapojenie sociálnych partnerov, keďže sú spravované príslušným ministerstvom. Okrem toho SSI Holandska, Švédska a Nórska nemajú vo svojich riadiacich radách žiadne miesta sociálnych partnerov.

Formálna úloha nemusí nevyhnutne znamenať efektívny vplyv na riadenie inštitúcií. Prípad Bulharska, kde zákon o podpore zamestnanosti právne zriaďuje konzultatívnu radu na začlenenie sociálnych partnerov do riadenia PES, je ilustračný. Tu národní zástupcovia zamestnávateľov uvádzajú, že rada nebola funkčná, pretože nebola zvolaná viac ako päť rokov. Podobne by v Luxembursku mala národná PES ( Agentúra pre rozvoj zamestnanosti, ADEM) zahŕňať monitorovaciu komisiu so sociálnymi partnermi ako členmi. Odbory však uvádzajú, že komisia bola dlhodobo neaktívna, čo pozastavilo ich dohľadovú úlohu. To isté sa stalo aj s komisiami pre zamestnanosť PES na Cypre. Všetky tieto príklady naznačujú, že právne zakotvená úloha sociálnych partnerov nezaručuje vplyv na rozhodnutia ovplyvňujúce trh práce.

Naprieč rôznymi stupňami zapojenia prinášajú sociálni partneri významnú pridanú hodnotu do riadenia PES a SSI, a to ako z ich vlastného pohľadu, tak aj z pohľadu riadenia týchto inštitúcií. V prípadoch, keď sociálni partneri spoločne spravujú inštitúcie, oni aj zástupcovia vedenia hodnotili úlohu sociálnych partnerov ako zabezpečenie legitimity, konsenzu a trvácnosti vzájomne dohodnutých rozhodnutí. Napríklad v Rakúsku sociálni partneri poukázali na svoju úlohu ako jasný príklad "žitého" sociálneho partnerstva v súlade s vedením AMS, rovnako ako odbory a vedenie troch belgických PES.

Kde majú sociálni partneri dozornú úlohu, obe strany vidia svoju pridanú hodnotu v efektívnom monitorovaní a dohľade, napriek frustrácii sociálnych partnerov z ich skutočného vplyvu. To platí najmä pre Poľsko a Španielsko, kde bola monitorovacia úloha zdôraznená sociálnymi partnermi aj manažmentom.

V krajinách, kde majú sociálni partneri poradnú úlohu pri riadení PES, zvyčajne presadzujú silnejšiu úlohu. Výnimkou je Švédsko, kde sú obe strany spokojné s úlohou sociálnych partnerov v PES aj SSI a naznačilo, že štátne agentúry by mali byť primárne riadené štátom, keďže sociálni partneri majú nástroje ako lobing a kolektívne vyjednávanie. Podobný názor vedenia je vnímaný ako "životne dôležitý rezonansový panel". Podobný názor bol zaznamenaný v Nórsku, kde sú sociálni partneri spokojní s tým, že vysokopostavené politické orgány ovplyvňujú riadenie orgánov zodpovedných za sociálny štát, zatiaľ čo manažment zdôrazňoval úlohu vzájomnej dôvery a neformálnych vzťahov so sociálnymi partnermi.

V krajinách bez alebo s minimálnou účasťou sociálnych partnerov boli názory sociálnych partnerov obmedzené, ale dostupné názory odrážali frustráciu zo strany sociálnych partnerov, najmä v prípade Maďarska. Zástupcovia manažmentu poukázali na "latentnú hodnotu", ktorú by zahrnutie sociálnych partnerov mohlo priniesť, ale táto hodnota sa nevyužíva; absencia sociálnych partnerov v riadení írskeho SSI je toho príkladom.

Zozbierané porovnávacie dôkazy ilustrujú, ako sa zapojenie sociálnych partnerov do správy PES a SSI prejavuje v mnohých formách po celej Európe. Bez ohľadu na rozmanitosť prístupov nie je zahrnutie sociálnych partnerov prekážkou modernizácie verejných inštitúcií, ale skôr zdrojom legitimity, transparentnosti a realizovateľnosti politík.