Een stoel aan tafel, maar wie beslist? Sociale partners in het bestuur van openbare werkgelegenheid en sociale zekerheidsinstellingen

In de meeste EU-lidstaten en in Noorwegen nemen vertegenwoordigers van werkgevers en vakbonden in zekere mate deel aan het bestuur van de instellingen die werkgelegenheidsdiensten en arbeidsgerelateerde voordelen aanbieden. Een Eurofound-project heeft de rol van de sociale partners in het bestuur van deze instellingen onderzocht, gebaseerd op bijdragen van het Netwerk van Eurofound-correspondenten en de standpunten van vakbonden, werkgeversorganisaties en het management van PES en SSI. Dit artikel presenteert enkele voorlopige bevindingen.

Het aantal PES en SSI per land verschilt per Europa, wat de diversiteit van nationale welzijnsstructuren weerspiegelt. De PES van de meeste landen bestaat uit één gecentraliseerd nationaal orgaan, meestal met regionale of lokale kantoren. Finland is het enige land zonder centrale PES-instantie; werkgelegenheidsdiensten worden volledig geleverd door gemeenten op lokaal niveau sinds de afschaffing van de vorige nationale Werkgelegenheids- en Economische Ontwikkelingskantoren (TE) in januari 2025. België en Frankrijk zijn ook verschillend, aangezien er elk vier verschillende PES zijn. In het geval van België is dit het gevolg van de regionale opzet van het land, met elk één PES voor Vlaanderen (de Vlaamse Openbare Arbeidsdienst en Beroepsopleidingsagentschap, VDAB), Wallonië (Forem), Brussel (Actiris) en de Duitstalige gemeenschap (het Arbeidsbureau van de Duitstalige Gemeenschap, ADG). In Frankrijk bestrijken vier instellingen (de staat (l'É tat), Afpa, France Travail en Unédic) verschillende kerngebieden van de PES van het land.

Wat betreft SSI – de instanties die verantwoordelijk zijn voor uitkeringen die direct aan werkgelegenheid gekoppeld zijn – is het beeld diverser. Zestien van de 28 landen hebben één SSI, en 9 hebben twee van zulke instanties, waarbij de verantwoordelijkheid voor verschillende uitkeringen (zoals werkloosheidsuitkeringen en pensioenen) in de meeste gevallen wordt verdeeld. In Finland en Duitsland zijn er drie SSI, één voor elk afzonderlijke takken van de sociale zekerheid, terwijl Frankrijk er vier heeft (met aparte instellingen voor werkloosheidsverzekering, ziektekostenverzekering, gezinsuitkeringen en een sectorspecifiek regeling).

In de meeste landen is de betrokkenheid van de sociale partners in de verschillende bestuursorganen binnen de PES en SSI formeel verankerd in wetgeving of de oprichtingsregelingen. In Finland, Ierland, Nederland en Noorwegen is hun rol informeel (d.w.z. niet vastgelegd in de wetgeving) in beide instellingen. In Malta is hun rol informeel in de PES maar formeel in de SSI; in Zweden is het omgekeerd: formeel in de PES en informeel in de SSI. In sommige lidstaten is er helemaal geen betrokkenheid van sociale partners; dit is het geval in Italië voor de PES, terwijl in Hongarije en Letland de sociale partners geen rol hebben in de PES of SSI.

Wat betreft de betrokkenheid van de sociale partners bij het bestuur van de PES en SSI en de omvang van hun rol, wordt de diversiteit tussen landen groter. Hun rol kan worden ingedeeld in vier hoofdtypen: actieve co-manager, toezichthouder, adviseur of helemaal niet.

In de PES van Oostenrijk, België, Estland en Duitsland zijn de sociale partners mede-besluitvormers met wettelijke autoriteit binnen tripartiete organen over strategische prioriteiten, budgetten, middelentoewijzing en organisatorische personeelsbezetting. Dit geldt voor de Oostenrijkse Federale Arbeidsbureau (AMS), die wordt bestuurd door een strikt geformaliseerde tripartiete bestuursraad op federaal en regionaal niveau. Duitsland's Het Federale Arbeidsbureau (BA) opereert als een zelfbesturend openbaar orgaan onder toezicht van een tripartiete raad van bestuur met gelijke vertegenwoordiging van werkgevers, werknemers en overheidsinstanties. Deze raad keurt het bedrijfsbeleid, de strategische richting en het budget van de BA goed. In België is het PES-bestuur geregionaliseerd, waarbij de sociale partners gezamenlijk het uitvoerend management uitoefenen in de raden van bestuur van VDAB in Vlaanderen, Forem in Wallonia, Actiris in Brussel en de Duitstalige ADG in de Duitstalige regio. De Vlaamse wetgeving vereist bijvoorbeeld dat minstens de helft van de werkgevers- en werknemersvertegenwoordigers aanwezig is om eventuele beslissingen van de raad te valideren.

In nog vijf landen hebben de sociale partners een toezichthoudende rol in het bestuur van de PES. In Spanje bijvoorbeeld betrekt de algemene raad van de Staatsdienst voor Openbare Werkgelegenheid (SEPE) de sociale partners bij de strategische planning, waarbij de vakbonden hun invloed vooral als toezichthoudend en informatief omschrijven, maar zonder directe managementfuncties. Kroatië is vergelijkbaar, waar de sociale partners zitting hebben in het bestuur van de Kroatische Arbeidsdienst (HZZ) en bijdragen aan budgetbeoordelingen en beleidsmonitoring. In Frankrijk verzorgen de sociale partners strategische monitoring en beleidsevaluatie voor drie van de vier PES (de staat, Afpa en France Travail) en zijn zij betrokken als co-managers van Unédic.

Het hoogste aantal landen – 15 – meldt dat de sociale partners een adviserende rol hebben binnen de governancestructuur van de PES. Dit is bijvoorbeeld het geval in Litouwen, waar de sociale partners deelnemen aan de formele Tripartite- en Werkgelegenheidsraad van de nationale PES en strategisch advies en consultatie geven met betrekking tot beleidsevaluatie. In Ierland nemen de sociale partners niet deel aan het beheer van de nationale PES (Intreo), maar worden zij geraadpleegd over de activiteiten en rol via de Arbeidsmarktadviesraad (LMAC). Evenzo adviseren de sociale partners in Denemarken het ministerie van Arbeid via de nationale Arbeidsmarktraad (Arbejdsmarkedsrådet), een orgaan buiten het nationale PES-bestuur.

In nog eens vier lidstaten zijn de sociale partners uitgesloten van de formele bestuursstructuren van de PES. In Hongarije is dit het geval sinds 2015, toen de nationale PES werd ontbonden. In Italië functioneert de PES als een gedecentraliseerd netwerk na de ontbinding van het Italiaanse Nationale Agentschap voor Actief Arbeidsbeleid (ANPAL), dat in maart 2024 werd opgeheven, en de taken zijn overgedragen aan het Ministerie van Arbeid en Sociale Beleid. In Letland is er geen bestuursorgaan voor het agentschap dat als PES fungeert en opereert als een directe afdeling van het Ministerie van Welzijn; een vergelijkbare opzet is te vinden op Cyprus, waar de PES opereert als onderdeel van het Departement Arbeid van het Ministerie van Arbeid en Sociale Verzekering.

Hoewel er verschillende overeenkomsten zijn tussen de rollen van de sociale partners in de PES en SSI in Europa, zijn er ook verschillen.

In zes landen zijn de sociale partners betrokken bij het bestuur van de SSI als co-managers. In Oostenrijk bijvoorbeeld worden de koepelorganisatie Federatie van Sociale Verzekeringen (DVSV) en de individuele zorg- en pensioenfondsen beheerd door de sociale partners. Dit geldt ook voor het Belgische Nationaal Instituut voor Ziekte- en Arbeidsongeschiktheidsverzekeringen (RIZIV) en het Nationaal Arbeidsbureau (RVA-ONEM, verantwoordelijk voor werkloosheidsuitkeringen) en voor het Estse Ziektekostenverzekeringsfonds.

In nog zes landen hebben de sociale partners een toezichthoudende rol: bijvoorbeeld bij het Nationaal Instituut voor Sociale Zekerheid van Bulgarije , waar zij deel uitmaken van de raad van toezicht; in de directie van het Slovenische Instituut voor Ziektekostenverzekering (ZZZS); en in het Slowakije Maatschappelijk Verzekeringsagentschap.

In slechts vier landen hebben de sociale partners een adviserende rol in het bestuur van SSI, wat aanzienlijk lager is dan bij PES. In alle gevallen is hun deelname formeel en meestal gebaseerd op wettelijk verplichte zetels in raden of algemene raden naast staatsvertegenwoordigers. Dit is het geval in Cyprus voor de Sociale Verzekeringsdienst (SIS); Italië voor het Nationaal Instituut voor Sociale Zekerheid (INSP) en het Nationaal Instituut voor Verzekering tegen Arbeidsongevallen (INAIL); Portugal voor het Instituut voor Sociale Zekerheid (ISS); en Roemenië voor het Nationaal Pensioenfonds (CNPP) en het Nationaal Ziektekostenverzekeringsfonds (CNAS).

De rollen van de sociale partners in de SSI-bestuursstructuren van vijf lidstaten verschillen per instelling, een situatie die bij PES niet voorkomt. Zo opereren de Duitse zorgverzekeraar GKV-Spitzenverband en de ongevallenverzekeringsmaatschappij de Duitse Sociale Ongevallenverzekering (DGUV) onder het wettelijke zelfbestuur van de sociale partners, terwijl de pensioenverzekeraar DRV Bund een toezichthoudend orgaan heeft waarin de sociale partners deelnemen. Unédic en het Agricultural Social Mutual Fund (MSA) in Frankrijk zijn paritaire instellingen die volledig worden beheerd door de sociale partners, terwijl zij in het door de staat beheerde Nationaal Gezondheidsfonds (CNAM) en het Nationaal Gezinsuitkeringsfonds (CNAF) als toezichthouders optreden. In Finland beheren de sociale partners het Arbeidsongeschiktheidscentrum (TVK), hebben zij een toezichthoudende rol in het Werkgelegenheidsfonds en fungeren zij uitsluitend als adviseurs voor Kela, de sociale verzekeringsinstelling.

In zeven lidstaten melden de sociale partners geen of minimale betrokkenheid bij de SSI, een hoger aantal dan bij PES. Afgezien van Hongarije en Letland, waarin de sociale partners ook geen rol hebben in het bestuur van de PES, hebben de Tsjechische Sociale Zekerheidsdienst (CSSA) en het Ierse Departement van Sociale Bescherming ook geen ruimte voor betrokkenheid van sociale partners, aangezien zij worden beheerd door het betreffende ministerie. Daarnaast hebben de SSI van Nederland, Zweden en Noorwegen geen sociale partnerzetels in hun bestuursraden.

Een formele rol betekent niet noodzakelijk dat er effectieve invloed is op het bestuur van de instellingen. Het geval van Bulgarije, waar de Employment Promotion Act wettelijk een adviesraad instelt om de sociale partners op te nemen in het PES-bestuur, is illustratief. Hier melden de nationale werkgeversvertegenwoordigers dat de raad niet functioneert omdat deze al meer dan vijf jaar niet is bijeengeroepen. Evenzo zou in Luxemburg de nationale PES (het Employment Development Agency, ADEM) een monitoringscommissie moeten opnemen met de sociale partners als leden. De vakbonden melden echter dat de commissie al een langere periode inactief is geweest, waardoor hun toezichthoudende rol is opgeschort. Hetzelfde is gebeurd met de arbeidscommissies van de PES op Cyprus. Al deze voorbeelden geven aan dat een juridisch verankerde rol voor de sociale partners geen invloed garandeert op beslissingen die de arbeidsmarkt beïnvloeden.

Over de verschillende graden van betrokkenheid heen brengen de sociale partners aanzienlijke meerwaarde aan het bestuur van de PES en SSI, zowel vanuit hun eigen perspectief als in die van het beheer van deze instellingen. In gevallen waarin de sociale partners de instellingen samen beheren, beoordeelden zowel zij als de vertegenwoordigers van het management de rol van de sociale partners bij het waarborgen van legitimiteit, consensus en duurzaamheid van wederzijds overeengekomen beslissingen. Zo wezen de sociale partners in Oostenrijk op hun rol als een duidelijk voorbeeld van een 'geleefd' sociaal partnerschap in overeenstemming met het AMS-management, net als de vakbonden en het management van de drie Belgische PES.

Waar de sociale partners een toezichthoudende rol hebben, zien beide partijen hun toegevoegde waarde in effectieve monitoring en toezicht, ondanks de frustratie van de sociale partners over de daadwerkelijke invloed die zij hebben. Dit geldt specifiek in Polen en Spanje, onder andere, waar de monitoringsrol werd benadrukt door zowel de sociale partners als het management.

Voor de landen waar de sociale partners een adviserende rol hebben in het bestuur van PES, pleiten zij meestal voor een sterkere rol. Een uitzondering is Zweden, waar beide partijen tevreden zijn met de rol die de sociale partners in zowel het PES als het SSI hebben en aangaven dat overheidsinstanties primair door de staat moeten worden geleid, aangezien de sociale partners over instrumenten beschikken zoals lobbyen en collectieve onderhandelingen. Het management ziet het vergelijkbaar, waarbij de sociale partners worden gezien als een 'vitaal klankbord'. Een soortgelijk standpunt werd vastgelegd in Noorwegen, waar de sociale partners tevreden zijn met de hoge politieke organen die zij gebruiken om invloed uit te oefenen op het bestuur van organen die verantwoordelijk zijn voor de verzorgingsstaat, terwijl het management de rol van wederzijds vertrouwen en informele relaties met de sociale partners benadrukte.

In landen zonder of met minimale betrokkenheid van sociale partners waren de meningen van de sociale partners beperkt, maar de beschikbare opvattingen weerspiegelden frustratie aan de kant van de sociale partners, vooral in het geval van Hongarije. Vertegenwoordigers van het management wezen op een 'latente waarde' die de inclusie van de sociale partners zou kunnen opleveren, maar die wordt niet gebruikt; de afwezigheid van de sociale partners in het bestuur van de Ierse SSI is daar een voorbeeld van.

Het verzamelde vergelijkende bewijs illustreert hoe de betrokkenheid van sociale partners bij het bestuur van PES en SSI in vele vormen in Europa voorkomt. Ongeacht de diversiteit aan benaderingen vormt de inclusie van de sociale partners geen belemmering voor de modernisering van publieke instellingen, maar eerder een bron van legitimiteit, transparantie en beleidshaalbaarheid.